Premessa
Il presente articolo prende spunto dai risultati del progetto??? “Interoperabilità delle banche dati amministrative sulle politiche passive e attive del lavoro”??? realizzato nell’ambito del Programma Visit Inps Scholars nel corso dell’ultimo anno e mezzo[1].
I risultati raggiunti dal progetto, che ha potuto avvalersi delle informazioni sulle prestazioni di sostegno al reddito archiviate dal 2009 a dicembre 2016 all’interno della Banca dati Percettori dell’Inps (archivio composto da circa 17 milioni di record, organizzati per singolo trattamento quale unità elementare), rappresentano un’occasione per affrontare una pluralità di temi connessi alle politiche del lavoro e ai relativi sistemi informativi oggi disponibili.
Coerentemente con l’impostazione originaria, essenza del progetto è stata la costruzione delle condizioni indispensabili all’integrazione di differenti archivi amministrativi. L’interoperabilità - ossia la possibilità di interrogare contemporaneamente due o più archivi amministrativi resi “coerenti e dialoganti” - è stata quindi intesa come obiettivo di medio periodo, come punto d’arrivo dell’indispensabile percorso metodologico, tecnico, ma anche d’interpretazione semantica, che sinteticamente viene definito “trattamento e normalizzazione” di un archivio amministrativo.
Oltre al tema della integrazione degli archivi amministrativi quale fonte di conoscenza primaria sull’attuazione delle diverse misure di intervento di questo specifico ambito di investimento pubblico, il lavoro svolto presso la Direzione Centrale Studi e Ricerche dell’Inps offre una serie di stimoli alla individuazione dei principali elementi che caratterizzano l’attuale sistema di sostegno al reddito in caso di disoccupazione quale parte fondamentale del più ampio sistema di workfare italiano.
La Banca dati Percettori dell’Inps
La Banca dati Percettori dell’Inps è un archivio di microdati sulle prestazioni di sostegno al reddito strutturata, in termini di unità elementare, per singolo trattamento. In tale archivio, entrato a regime nel 2009, confluiscono tutte le informazioni anagrafiche concernenti l’individuo trattato (percettore), le informazioni riguardanti il trattamento (tipologia, durate/date e importi) e le informazioni concernenti le aziende di riferimento registrate nei diversi sistemi informativi gestionali utilizzati dagli operatori Inps dislocati presso le 3000 sedi dell’Istituto di previdenza su tutto il territorio nazionale.
Benché più numerosi, i sistemi gestionali utilizzati dall’Inps afferiscono a due gruppi principali: i sistemi di gestione amministrativa delle prestazioni di sostegno al reddito in caso di disoccupazione con riferimento agli istituti passati (Disoccupazione ordinaria, poi Aspi e Mini_Aspi) e presenti (Naspi, Indennità di Mobilità[2] e Disoccupazione collaboratori - Dis_Coll[3]), nonché le prestazioni di sostegno al reddito in caso di sospensione temporanea dal lavoro (la CIG nelle sue diverse forme, che vedono l’Inps erogatore diretto del sussidio economico)[4].
In sintesi, alla data di estrazione del data base da parte dell’Inps (aprile 2017) la Banca dati Percettori contiene i microdati relativi all’universo dei trattamenti di sostegno al reddito in caso di disoccupazione involontaria (o, in casi molto particolari previsti dalle norme, anche volontaria) e una sottopopolazione consistente (probabilmente i trattamenti rivolti a lavoratori dipendenti di aziende con maggiori difficoltà economiche) di trattamenti di sostegno al reddito in costanza di rapporto di lavoro (CIG a pagamenti diretti).
Attraverso la definizione e applicazione di una complessa procedura di normalizzazione (Istat 2015 e Brancato 2016), la fornitura originale di dati grezzi amministrativi è stata depurata dai record incompleti, duplicati e incoerenti, fino alla definizione del data base normalizzato composto da 16.250.818 record validi (si ricorda che ciascun record equivale a un trattamento).
Un quadro di sintesi sui trattamenti di sostegno al reddito in caso di disoccupazione
Nel periodo compreso tra il 2012 e il 2016, come mostra la tabella seguente (tabella 1), le prestazioni di sostegno al reddito in caso di disoccupazione involontaria si distribuiscono piuttosto uniformemente sui tre strumenti messi in campo consecutivamente dagli interventi normativi sul lavoro[5]. Dalla disoccupazione ordinaria (1,2 milioni di trattamenti nel 2012) all’Assicurazione Sociale per l’impiego - Aspi (intorno a 1 milione di trattamenti sia nel 2013 che nel 2014) a cui si affiancano le due forme “leggere” di prestazione: Mini-Aspi e Aspi sospesi, fino ad arrivare all’ultimo biennio 2015 – 2016 con la nuova Naspi che, nel 2016, fa registrare un totale di 1,55 milioni di trattamenti.
Tabella 1 - Trattamenti di disoccupazione per tipologia e anno (DT_decorrenza)
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dellInps
Sul versante dei licenziamenti collettivi occorsi nel contesto delle aziende del manifatturiero con oltre 15 addetti, l’Indennità di Mobilità ordinaria vede una forte contrazione, passando da poco più di 120mila trattamenti con anno di decorrenza 2014 a circa un terzo (41 mila) nell’ultima annualità disponibile. A questa riduzione si associa anche la quasi scomparsa della Mobilità in deroga (a parte un’abbondante migliaio di trattamenti avviati nelle more della prevista “chiusura” confermata con l’annualità 2017).
Una riduzione parziale si registra anche per trattamenti di Dis_Coll rivolti ai disoccupati ex lavoratori a progetto (-3.000 trattamenti nel passaggio dal 2015 al 2016), mentre una lenta diminuzione legata ai pensionamenti tende a caratterizzare il numero di lavoratori impegnati in Attività Socialmente Utili (ASU), strumento che dal 2013 non coinvolge più nuovi ulteriori percettori.
In termini finanziari, la spesa effettivamente erogata ai percettori di sussidi per disoccupazione, nel quinquennio considerato, ammonta complessivamente a circa 40 mld di euro, con un valore medio annuale di poco superiore a 8 mld di euro[6].
Il valore degli importi erogati nel 2016 (ultimo anno disponibile) desumibili dalla Banca dati Percettori (circa 6 mld di euro) è sottodimensionato per la presenza nell’aggregato che compone tale annualità di trattamenti in corso di realizzazione nell’anno 2017 e oltre, spesso avviati nei mesi autunnali dell’anno 2016. In termini più generali, l’informazione sugli importi erogati per anno, se elaborati in base alla data di decorrenza del trattamento, si stabilizza definitivamente solo dopo 24 mesi.
Rispetto alla distribuzione geografica – identificata in base alla regione di residenza degli individui in trattamento - il numero maggiore di trattamenti ha riguardato le regioni Lombardia, Campania, Sicilia, Veneto ed Emilia Romagna.
La Nuova Assicurazione Sociale per l’Impiego (Naspi)
Dall’entrata in vigore della Naspi (introdotta con il D.Lgs. del 4 marzo 2015 n. 22 e operativa dall’1 maggio 2015) alla data di estrazione delle informazioni dalla Banca dati Percettori (aprile 2017) sono stati erogati 2.884.343 trattamenti che hanno coinvolto complessivamente 2.378.057 lavoratori disoccupati e lavoratrici disoccupate per un importo complessivo effettivamente erogato in qualità di sussidio al reddito (al netto dei contributi figurativi) di 11,4 mld di euro (tabella 2).
Su un totale di 2.378.057 percettori, l’80% (1.900.906 in termini assoluti) ha usufruito di un solo trattamento, mentre 451 mila percettori (pari al 19% del totale) ha maturato i requisiti per un secondo trattamento di Naspi. Il rimanente 1% dei percettori (25.678 individui) ha una storia di trattamenti, e prima ancora di episodi lavorativi e cessazioni, ancora più complessa.
Tabella 2 - Trattamenti Naspi dal 9 maggio 2015 (prima data decorrenza registrata) al 31 marzo 2017 (ultima decorrenza registrata)
*al percettore, quindi al netto dei contributi figurativi.
La distribuzione degli importi è in relazione all’anno di decorrenza del trattamento e non all’anno di effettiva erogazione degli importi economici che possono o meno distribuirsi su più annualità.
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dellInps
La Naspi ha coinvolto in modo indiretto (in qualità di ultima azienda presso la quale ha lavorato il disoccupato trattato) 631.833 aziende, delle quali circa 215 mila presenti per più di un trattamento. Il numero complessivo dei datori di lavoro di provenienza è comunque sottodimensionato a causa dei 157.398 trattamenti rivolti alle lavoratrici domestiche rimaste senza contratto di lavoro (colf e badanti) per le quali nel database utilizzato non è presente l’informazione sul datore di lavoro (persona singola/ nucleo familiare) di provenienza, l’ultimo datore prima della disoccupazione e del relativo trattamento di sussidio al reddito.
La quantificazione precisa del numero di trattati (i percettori) non è così immediata. Il conteggio più adeguato e più rispondente alla realtà è quello concernente i trattamenti e percettori attivi per mese-anno perché si ipotizza, non senza un margine di errore comunque molto ridotto, che nell’arco di uno stesso mese un individuo percettore difficilmente possa essere il destinatario di più di un trattamento (unità elementare del database).
Nella tabella successiva (tabella 3) si è optato per un doppio conteggio dei percettori attraverso una “distinct” (numero di identificativi del soggetto) per anno e un’altra “assoluta”, relativa cioè al numero degli individui che, a prescindere dall’anno di decorrenza, hanno avuto accesso alla Naspi. Stessa procedura è stata utilizzata a proposito della quantificazione del numero di aziende di provenienza dei disoccupati trattati (azienda con cui era stato sottoscritto l’ultimo contratto di lavoro prima della disoccupazione).
Tabella 3 - Naspi - Numero di trattamenti e percettori e numero di aziende di provenienza* distinti per anno e genere
* Il numero di aziende qui conteggiate non include i datori di lavoro di provenienza delle Lavoratrici domestiche disoccupate trattate dalla Naspi
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dell’Inps
La distribuzione per mese dei nuovi ingressi in Naspi (tabella 4) mette in mostra come nel mese di luglio e nel mese di ottobre si concentri il maggior numero di nuovi trattamenti rispetto agli altri periodi dell’anno (con un arco temporale medio tra data di cessazione del contratto di lavoro e inizio del trattamento Naspi di circa 15 gg). Come vedremo nel dettaglio, l’andamento ciclico dei nuovi ingressi in trattamento dipende prevalentemente dall’alto numero di docenti precari della scuola pubblica (periodo estivo) e di lavoratori e lavoratrici del settore turistico (periodo autunnale).
Tabella 4 - Nuovi ingressi in Naspi per DT _decorrenza anno_mese
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dellInps
La stagionalità delle cessazioni involontarie che, in virtù dei requisiti contributivi e lavorativi, determina l’attivazione del sussidio al reddito non è una dinamica nuova. Aumentando il numero di mesi_anno osservati (figura 1), infatti, si può riscontrare la periodicità costante nel tempo dell’andamento ciclico dei nuovi ingressi in trattamento per disoccupazione.
Figura 1 – Nuovi ingressi in trattamento per disoccupazione dal gennaio 2014 al dicembre 2016 (pre e post introduzione Naspi) per mese_anno di decorrenza
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dellInps
Le curve dei nuovi ingressi nel periodo gennaio 2014 – aprile 2015, periodo entro il quale erano operative le forme d’intervento precedenti (Aspi e Mini-Aspi) sono pressoché identiche a quelle successive l’entrata in vigore della Naspi (da maggio 2015). A tale proposito, è molto probabile che la progressiva diminuzione del picco estivo (luglio) dei nuovi ingressi in Naspi (-10mila trattamenti dal 2014 al 2015 e -15mila trattamenti dal 2015 al 2016) sia connessa agli effetti delle procedure di immissione in ruolo dei primi contingenti di docenti precari stabilizzati[7].
Infine, le altre forme d’intervento, ancora attive fino a dicembre 2016 (come la Mobilità ordinaria, in deroga e la Dis_Coll), appaiono vieppiù residuali[8].
L’analisi per genere e per fasce d’età mette in risalto un carattere prevalentemente femminile (soprattutto di età media) dell’aumento di trattamenti nel periodo estivo e una più marcata caratteristica maschile (di età giovane) connessa all’aumento dei trattamenti nel periodo autunnale.
Nella figura 2 la distribuzione riguarda le medie regionali dei trattamenti attivi per mese, calcolata sul periodo di 19 mesi in cui lo strumento è sicuramente stato utilizzato a regime (da giugno 2015 a dicembre 2016, escluso quindi il primo mese di avvio dei trattamenti Naspi).
Figura 2 - Naspi attive mensilmente - medie regionali (1 giugno 2015 - 31 dicembre 2016)
Nel periodo considerato la media nazionale e di 778.065 Naspi attive mensilmente
Fonte: elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dellInps
Rispetto all’arco temporale considerato, le componenti regionali che formano una media nazionale di 778.065 trattamenti attivi mensilmente risultano coerenti con le specificità della “geografia dei mercati del lavoro”. Lombardia e Campania (rispettivamente con circa 100mila e 80 mila trattamenti di Naspi mensilmente attivi), cosi come Lazio, Sicilia, Veneto ed Emilia Romagna (tra 60 e 65mila trattamenti medi mensili) o Puglia e Toscana (in media 50-55 mila trattamenti mensili) tendono, dunque, a riproporre un quadro già noto da tempo (Anastasia et al. 2016)
Per il sistema dei servizi pubblici per il lavoro è questo un bacino d’utenza effettivo[9] - cioè chiamato a presentarsi presso il proprio Centro per l’impiego di appartenenza (di residenza) almeno nelle prime settimane successive alla data di decorrenza[10] - superiore alla loro effettiva capacità di risposta; capacità significativamente distante da quello che un adeguato sistema dovrebbe esprimere per essere in grado di offrire servizi sufficientemente efficaci. (Isfol 2016; Bergamante e Marocco 2014).
Più in generale, i disoccupati e le disoccupate che hanno beneficiato, o stanno beneficiando, di almeno un trattamento Naspi hanno svolto l’attività lavorativa precedente la disoccupazione in quattro settori economici che, complessivamente, coinvolgono il 60% dei trattamenti totali di Naspi: “Alberghi, bar e ristoranti” (22,2%); “Attività immobiliari, noleggio, informatica, ricerca, altre attività imprenditoriali e professionali”- sostanzialmente, come vedremo, lavoratori somministrati - (14,8%); Istruzione (11,7%), con una presenza femminile di 8 su 10; “Attività manifatturiere” (10,9%). Il settore del “Commercio all’ingrosso e al dettaglio, riparazione di auto, moto e di beni personali e per la casa” e delle “Costruzioni” registrano rispettivamente il 10,1% e il 9,3% del totale dei trattamenti di Naspi. Al di sotto del 6% si posizionano gli altri settori di provenienza dei trattati.
Un dato interessante riguarda il 5,4% dei casi (157.398 trattamenti complessivi) per i quali quest’informazione è stata registrata come NULL. Sappiamo che si tratta quasi esclusivamente di trattamenti rivolti alle “Lavoratrici domestiche” per le quali la Banca dati percettori al momento non prevede l’archiviazione delle informazioni sul datore di lavoro (individui) comunque presenti nei sistemi gestionali dell’Inps. Questo aggregato, per oltre il 90% è rappresentato da donne di nazionalità straniera (Romania, Ucraina, Albania, Moldavia e Filippine le più frequenti) e una età media fortemente concentrata sulle classi d’età superiori ai 44 anni[11].
Per analizzare più approfonditamente i settori economici di provenienza siamo scesi all’interno della classificazione dell’Istat fino al V digit (gruppi Ateco) e, fermandoci ai primi 16 gruppi ordinati in base alle frequenze più elevate (tabella 5), è possibile verificare che:
Tabella 5 - Trattamenti Naspi (maggio 2015 – dicembre 2016) per gruppi ATECO (primi 16 gruppi con numero trattamenti più alto)
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dell’Inps
- il numero di trattamenti maggiori ha coinvolto i docenti precari (ma soprattutto le docenti precarie con una quota femminile dell’80%) della scuola secondaria superiore (300.235 trattamenti dal maggio 2015 a dicembre 2016) e in misura decisamente minore della scuola primaria (24.322 trattamenti). Una più equilibrata distribuzione tra i due generi, ma un’età media decisamente minore caratterizza, invece, i trattamenti dei disoccupati provenienti dal settore turistico e ciò vale per tutti e quattro i gruppi Ateco che lo compongono: “Alberghi” (263.389 trattamenti); “Ristoranti” (189.355 trattamenti), “Bar” (104.120) e “Campeggi” (60.071);
- la composizione del settore “Attività immobiliari, noleggio, informatica, ecc.” registra la forte presenza di trattamenti rivolti ai lavoratori e lavoratrici che hanno involontariamente concluso il rapporto di lavoro - quasi esclusivamente a tempo determinato - con una società di “Ricerca, selezione e fornitura di personale” (192.555 trattamenti rivolti quindi a ex lavoratori somministrati)[12].
- in ultimo, i gruppi afferenti al settore economico del “Manifatturiero” riguardano soprattutto l’“Industria alimentare, delle bevande e del tabacco” (89.025 trattamenti), la “Produzione e lavorazione del metallo” (61.722 trattamenti) e, con un numero minore di trattamenti (inferiori a 30 mila), l’“Industria Tessile” e la “Fabbricazione di macchine e apparecchi meccanici”.
Naturalmente la numerosità dei trattamenti non esplicita il reale peso specifico delle diverse categorie di percettori di Naspi. La tabella che segue (tabella 6), infatti, propone una distribuzione dei trattamenti per gruppi economici e per classi di durata teorica (o, se vogliamo, potenziale) del trattamento.
Tabella 6 – Distribuzione % dei trattamenti di Naspi per gruppi Ateco ricodificati e classi di durata teorica del trattamento. Durate teoriche
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dell’Inps
I due gruppi che generano un andamento ciclico della Naspi, i docenti precari e, soprattutto, gli stagionali dal settore turistico sono spesso destinatari di trattamenti brevi (per i secondi, addirittura, i trattamenti non superiori ai 12 mesi sono l’80,7% del totale, con una quota del 31,2% di durata compresa tra 1 e 4 mesi). Trattamenti dalla durata preventivata più consistente caratterizzano, invece, i disoccupati provenienti dal settore Manifatturiero, del Commercio e le Lavoratrici domestiche, rispettivamente il 49%, il 51% e il 58,3% con durate superiori ai 12 mesi. Ma l’analisi della durata dei trattamenti, nella verifica di quanto effettivamente realizzato rispetto a quanto previsto, impone ulteriori approfondimenti che affronteremo nel paragrafo successivo dedicato all’individuazione della platea potenziale dell’Assegno di Ricollocazione.
L’analisi della durata effettiva dei trattamenti deve tener conto che la Naspi, forse in misura maggiore rispetto alle precedenti forme di sussidio al reddito in caso di disoccupazione, deve considerare alcuni importanti elementi di carattere gestionale connessi sia agli eventi lavorativi che possono intervenire durante il periodo di trattamento, sia (ma con ogni probabilità in misura decisamente inferiore) all’applicazione del principio di condizionalità che caratterizza in modo crescente le prestazioni di sostegno al reddito in caso di disoccupazione. (Pessi e Sigillò Massara 2017).
Di seguito (tavola 1) si riporta una sintesi schematica di tali importanti elementi[13].
Tavola 1 - Aspetti amministrativi per la gestione dei trattamenti di Naspi
INTERRUZIONE Naspi
Come già previsto in precedenza per l’Aspi, l’indennità si perde nelle seguenti ipotesi:
inizio d’attività lavorativa in forma autonoma o d’impresa non comunicata all’Inps;
raggiungimento dei requisiti per la pensione;
rioccupazione con contratto di lavoro subordinato superiore a 6 mesi, se il reddito annuo è sopra la soglia di 8.145 Euro;
percezione di reddito da lavoro autonomo per una cifra superiore a 4.800 Euro in un anno;
percezione di reddito da lavoro occasionale accessorio (buoni lavoro o voucher) per un ammontare superiore a 3.000 Euro in un anno;
rifiuto di partecipare, senza giustificato motivo, ad un’iniziativa di politica attiva del lavoro (programma di formazione, tirocinio, ecc.), o partecipazione non regolare;
mancata accettazione di un’offerta di lavoro adeguata (il cui livello retributivo sia superiore almeno del 20% dell’importo lordo della Naspi);
acquisizione del diritto all’assegno ordinario d’invalidità.
------------------------------------------------------------------------------------
RIDUZIONE Naspi
La disoccupazione Naspi è ridotta nei seguenti casi:
nuovo rapporto subordinato a tempo indeterminato o della durata maggiore di 6 mesi, ma con reddito inferiore alla soglia di esenzione: in tale ipotesi la Naspi viene mantenuta, ma ridotta dell’80% del reddito conseguito col nuovo impiego;
nuovo reddito derivante da lavoro autonomo o d’impresa, entro i € 4.800 annui: anche in questo caso, l’assegno è ridotto dell’80% delle entrate presunte;
mancata presentazione, senza giustificato motivo, agli appuntamenti stabiliti con l’operatore del CPI.
------------------------------------------------------------------------------------
SOSPENSIONE Naspi
L’indennità Naspi è sospesa d’ufficio dall’Inps nell’ipotesi in cui vi sia un nuovo rapporto di lavoro subordinato della durata minore di 6 mesi, con reddito annuo sopra la soglia di esenzione (8.145 Euro): in tale caso, l’indennità è sospesa per tutta la durata del rapporto, e continuerà a decorrere soltanto dopo la cessazione.
La conclusione del trattamento, rispetto a quanto definito nella sua fase di avvio circa durata e importi, può risultare articolata in tre modi diversi:
- trattamenti conclusi esattamente come previsto, cioè a scadenza naturale, in questo caso la DT_fine_effettiva coincide con la DT_fine_teorica;
- trattamenti conclusi successivamente alla DT_fine_teorica perché caratterizzati da una sospensione del trattamento causata dal momentaneo re-inserimento lavorativo del percettore (lavori temporanei);
- trattamenti conclusi prima della DT_fine_teorica, ossia interrotti (o ridotti nell’importo erogato) per perdita dei requisiti lavorativi, retributivi e “comportamentali” elencati nella tavola precedente.
Le platee potenziali e le non platee dell’Assegno di Ricollocazione
L’Assegno di Ricollocazione (AdR) introdotto con gli articoli 23 e 24 del D.Lgs. 14 settembre 2015, n. 150 è uno strumento (quale evoluzione dei voucher formativi o della dote lavoro già in uso presso diverse amministrazioni regionali titolari degli interventi di politica attiva del lavoro) che aiuta la persona disoccupata a migliorare le possibilità di trovare la propria ricollocazione nel mondo del lavoro. L’Assegno è destinato a chi percepisce l’indennità di disoccupazione Naspi da almeno quattro mesi e consiste in un importo finanziario da utilizzare presso i soggetti che forniscono servizi di assistenza alla ricerca di lavoro (Centri pubblici per l’impiego o altri soggetti accreditati). Serve a potenziare le attività di supporto e fornire un servizio personalizzato agli utenti. L’importo dell’assegno spetta non direttamente alla persona disoccupata, ma al soggetto che ha fornito il servizio di assistenza alla ricollocazione e solo se la persona disoccupata, titolare dell’assegno, trova lavoro (con contratto a tempo indeterminato, compreso l’apprendistato e il tempo determinato, maggiore o uguale a 6 mesi). L’importo varia da un minimo di 250 euro ad un massimo di 5.000 euro, a seconda della stima del grado di difficoltà della ricollocazione (profilo di occupabilità) della persona disoccupata (Anpal-Isfol: 2016).
Al fine di analizzare le platee potenziali dell’AdR abbiamo estratto dalla Banca dati Percettori tutti i trattamenti di Naspi relativi (in termini di decorrenza) al periodo di 12 mesi compreso tra il 1 giugno 2015 al 31 maggio 2016 (nella figura 3 la somma dei trattamenti evidenziati dalla linea nera).
Figura 3 - Andamento nuovi ingressi in trattamento Naspi (giugno_2015 – dicembre_2016)
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dell’Inps
La somma dei nuovi ingressi in trattamento Naspi nei 12 mesi considerati rappresenta il nostro gruppo osservato, pari a circa il 56% del totale dei trattamenti Naspi registrati fino alla data di estrazione del microdati concernenti la Naspi (dal 9 maggio 2015 al 15 marzo 2017).
In termini di struttura anagrafica (sesso e classi di età) e di distribuzione geografica, le differenze tra la popolazione totale di trattamenti Naspi e il gruppo di trattamenti Naspi selezionato mostra differenze molto contenute (non superiori allo 0,4%).
Il totale dei trattamenti Naspi osservato, pari a 1.625.636 trattamenti (con decorrenza 1 giugno 2015 – 31 maggio 2016) analizzati in termini di durata teorica e di durata effettiva del trattamento si suddivide in 4 gruppi:
- A= (durata < 5 mesi teorica ed effettiva), ossia trattamenti che avevano una durata teorica riconosciuta non superiore ai quattro mesi e che, nei fatti, hanno concluso la Naspi entro la fine del quarto mese;
- B= (durata < 5 mesi solo effettiva), cioè trattamenti che avevano diritto a più di quattro mesi, ma che hanno concluso il trattamento entro la fine del quarto mese perché interrotti per un evento di rioccupazione oppure per mancato rispetto della condizionalità;
- C= (durata < 5 mesi solo teorica), vale a dire trattamenti che avevano una durata teorica riconosciuta non superiore ai quattro mesi, ma che, a causa di una o più sospensioni intervenute per un evento di ricollocazione della durata inferiore ai 6 mesi, hanno superato il limite temporale dei quattro mesi maturando il diritto all’AdR);
- D= (durata > di 4 mesi teorica ed effettiva), dunque trattamenti che avevano una durata teorica riconosciuta superiore ai quattro mesi e mesi e che, nei fatti, hanno concluso la Naspi oltre la conclusione del quarto mese.
I primi tre gruppi A, B e C (complessivamente 644.249 trattamenti, pari al 35,3% del totale dei disoccupati involontari nel periodo considerato, ossia il 39,6% del totale dei trattati dalla Naspi) rappresentano l’insieme dei disoccupati trattati non destinatari dell’Assegno di ricollocazione: perché il loro periodo di trattamento teorico ed effettivo è stato inferiore ai 5 mesi (gruppo A e C); oppure perché il periodo effettivo, diversamente da quanto previsto, è stato inferiore a 5 mesi (gruppo B). Il gruppo D (981.387 trattamenti, pari al 53,8% del totale dei disoccupati involontari nel periodo considerato, ossia il 60,4% del totale dei trattati dalla Naspi), al contrario, formano la platea di destinatari del sussidio Naspi che, potenzialmente, ha diritto all’AdR: perché il periodo effettivo, coerentemente con quanto previsto, è stato superiore a 4 mesi (tabella 7).
Tabella 7- Popolazione disoccupati involontari e trattamenti Naspi (coorte annuale*) per gruppi e platee
* Disoccupati involontari dal 23/05/2015 all’8/06/2016; Trattamenti Naspi con DT_decorrenza dall’1/06/2015 al 31/05/2016
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dell’Inps
Il diagramma di flusso che segue (tavola 2) sintetizza questa informazione partendo dalla più ampia platea dei disoccupati involontari (cessazioni involontarie avvenute dal 1° giugno 2015 al 31 maggio 2016, pari a 1.823.923 disoccupati), il sottogruppo dei “super forti” rispetto al mercato del lavoro, che si ricolloca entro gli 8 giorni necessari per presentare la domanda di Naspi (pari a 198.287 disoccupati involontari). Il gruppo invece dei destinatari effettivi di trattamento di sostegno al reddito tramite Naspi, in base alle durate teoriche ed effettive si suddivide nei 4 gruppi illustrati sopra, che vanno a formare la platea degli esclusi e la platea dei potenziali titolari dell’AdR.
Tavola 2- Diagramma di flusso da disoccupati involontari a disoccupati trattati dalla Naspi suddivisi in gruppi platee e non platee di AdR (dal 1 giugno 2015 al 31 maggio 2016)
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori e su campione CICO
In termini geografici (figura 4) la platea potenziale dell’AdR (linea rossa nella figura) e gli esclusi dall’AdR (linea azzurra nela figura) - ad eccezione del Trentino A.A. - si distribuiscono in modo sostanzialmente uniforme, tra il 71,6% del Lazio al 57,6% della Sardegna per quel che concerne la platea potenziale di AdR. L’unica eccezione, si accennava, è il valore percentuale del Trentino A.A. e nello specifico quello registrato per la P.A. di Bolzano, l’unica zona geografica ad avere una platea potenziale molto bassa (23,9%) e, di converso, un’alta percentuale di trattamenti Naspi molto brevi (non superiori a 4 mesi), quindi esclusi dall’AdR, pari al 76,1%[14].
Figura 4 - Platea potenziale dell’AdR ed Esclusi dall’AdR per Regione e Province autonome- Distribuzione percentuale
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dell’Inps
Caratteri salienti dei gruppi individuati
Il gruppo A (298.045 trattamenti pari al 18,3% del totale dei trattamenti considerati) è un gruppo di disoccupati che non ha maturato sufficienti requisiti contributivi o lavorativi tali da determinare il diritto ad un sostegno al reddito di durata superiore ai 4 mesi. Per loro il trattamento si è avviato e concluso come previsto nell’arco di un periodo di tempo non superiore ai 120 giorni. La provenienza è soprattutto quella che fa riferimento al settore del “Turismo” (+10% rispetto alla distribuzione per settori dell’intero gruppo osservato) e in misura minore alla ”Istruzione” (+5%). L’età media di questo gruppo è decisamente più bassa rispetto a quella dell’intera popolazione analizzata e la componente rappresentata dalla classe d’età fino a 24 anni raddoppia il suo peso passando dall’8,2% al 16,5%.
Il gruppo B (291.037 trattamenti pari al 17,9% del totale), rappresenta quella sottopopolazione della platea più complessiva dei disoccupati involontari che ha avuto diritto ad un trattamento Naspi superiore ai 4 mesi ma che, nel corso del trattamento ha avuto una nuova opportunità lavorativa che ha determinato l’interruzione del trattamento per perdita del requisito di disoccupazione. Il 52% del gruppo B aveva una durata prevista di sussidio al reddito per un periodo compreso tra 5 e 12 mesi, il 30,7% una durata teorica compresa tra 13 e 18 mesi e il rimanente 17,3% da 19 e 24 mesi.
In termini generali, rispetto al mercato del lavoro, questa sottopopolazione “forte”, sembrerebbe somigliare ai disoccupati involontari che si ricollocano subito dopo aver perso il lavoro senza aver presentato la domanda di sussidio al reddito. Non è proprio così. C’è, infatti, da evidenziare che il gruppo B si caratterizza per la forte componente di precari della scuola (40,5% del totale), certamente con incarichi di supplenza lunghi se non annuali.
Ma cosa emerge se analizziamo i caratteri di quella parte del gruppo B non proveniente dal mondo scolastico? Mettendo a confronto la distribuzione dell’intero “campione” con la sottopopolazione B, al netto del settore Istruzione, non emergono differenze significative sul piano anagrafico eccetto per una maggiore presenza di uomini o donne nelle classi centrali d’età (dai 35 ai 49 anni). Differenze più marcate si riscontrano, invece, se si considerano Settore e Area Geografica (o Regione residenza):
- “Alberghi, bar e ristoranti” - femmine e maschi residenti nelle aree del Nord-Est Italia – abbiamo già commentato la performance del Trentino A.A. (in particolare la P.A. di Bolzano) che nel settore ha lo stesso numero di trattamenti Naspi di Campania o Emilia (circa 30mila), ma nel gruppo B dei “forti” ne conteggia addirittura 15mila (a fronte dei 3mila per ciascuna delle altre due regioni);
- “Trasporti, magazzinaggio e comunicazioni” - maschi residenti soprattutto nel Sud Italia;
- “Sanità e altri servizi sociali” – in prevalenza femmine residenti sia nel Nord-Est sia nel Nord-Ovest del territorio nazionale.
Il gruppo C (55.167 trattamenti pari al 3,4% del totale) è un gruppo molto particolare perché aveva maturato il diritto ad un trattamento di sostegno al reddito breve, non superiore ai 4 mesi. Ciononostante i mesi effettivi di trattamento di sostegno al reddito (non superiori a 4 mesi), per effetto di una o più sospensioni del trattamento (per l’attivazione di un contratto di lavoro inferiore o uguale a 6 mesi), non sono risultati continuativi, ma si sono distribuiti su un arco temporale superiore ai 4 mesi.
La durata complessiva, comprensiva cioè anche dei periodi di sospensione, si distribuisce abbastanza uniformemente all’interno della classi di durata che vanno da 5 a 12 mesi, da 13 a 18 mesi e da 19 a 24 mesi, con la presenza di un gruppo significativo di trattamenti ancora attivi alla data di estrazione dei dati (marzo 2017) benché avviati tra la seconda metà del 2015 (21 mila su 34 mila) e la prima metà del 2016 (13 mila su 34 mila). Per questi ultimi si può ragionevolmente supporre che si tratti di lavoratori coinvolti in eventi di cessazione-attivazione molto frequenti. Si deve rammentare, infatti che sul totale delle attivazioni a tempo determinato registrate nel 2015 in Italia, il 35,4% aveva una durata non superiore a 30 giorni e che, all’interno di questo aggregato, i contratti di lavoro di un solo giorno costituiscono il 42% e quelli di 2-3 giorni il 14% (Ministero del Lavoro 2017, p. 26).
Infine il gruppo D (981.387 trattamenti pari al 60,4% del totale) rappresenta la sottopopolazione più numerosa composta da percettori che sia in fase di definizione che in fase di realizzazione hanno beneficiato della Naspi per un periodo maggiore di 4 mesi. Il gruppo D, nella metà dei casi (503.059) è composto da trattamenti che dovevano avere una durata teorica compresa tra 5 e 12 mesi e, di questi il 68,7% ha concretamente avuto una durata effettiva coerente. Il 29,8% del gruppo D, invece aveva una durata teorica compresa tra 19 e 24 mesi (nella gran parte dei casi - 85,5% - si tratta di trattamenti in corso) e il rimanente 18,9% tra 13 e 18 mesi (il 65,6% dei quali in corso di trattamento).
Data la tempistica dell’osservazione possibile, appare particolarmente interessante analizzare le durate effettive della sotto popolazione afferente al gruppo D con anno di decorrenza del trattamento 2015. Per questi, nel 74,8% dei casi le durate teoriche ed effettive rientrano nella stessa classe di durata (da 5 a 12 mesi) mentre nel 25,2%% dei casi qui considerati è intervenuta una (o più di una) sospensione anche se, l’osservazione possibile, non permette di quantificarne la durata.
La platea degli aventi diritto all'Assegno di ricollocazione
Nel corso di 12 mesi dunque, la popolazione dei trattati dalla Naspi (in totale 1.625.636 trattamenti) si suddivide in due sottopopolazioni, la più numerosa, pari a al 60,4% del totale) afferisce al gruppo D (che ha avuto un trattamento di sostegno al reddito superiore a 4 mesi).
Nel complesso dei 981.387 trattamenti che formano la platea dell’AdR la metà sono donne e anche la distribuzione per classi di età appare sostanzialmente equilibrata. Rispetto alla distribuzione dell’intero campione osservato le differenze più significative espresse dalla platea potenziale dell’AdR riguardano l’esperienza lavorativa precedente la disoccupazione involontaria (figura 5).
Figura 5 – Italia - Platea potenziale dell’AdR – Trattamenti Naspi dalla durata effettiva superiore a 4 mesi (totale gruppo D= 981.387 trattamenti) per settori Istat riclassificati
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dell’Inps
Sempre in termini medi nazionali, per i disoccupati provenienti dal settore delle “Ricezione turistica” come pure per le “Lavoratrici domestiche”, i caratteri anagrafici tendono a distribuirsi nei modi che abbiamo già potuto analizzare: maschi e femmine di età giovane per il settore turistico; quasi esclusivamente femmine di età medio-avanzata per le lavoratrici domestiche; giovani soprattutto maschi e femmine soprattutto di età media per i disoccupati provenienti da un’attività lavorativa regolata da un contratto di somministrazione “Società di ricerca, selezione e somministrazione di personale”; maschi in età medio avanzata per il settore delle “Costruzioni”.
Riportato a 100 ogni settore è possibile, anche visivamente (figura 6), rilevare la componente rappresentata dalla ripartizione geografica riferita alla residenza del disoccupato. Così appare evidente, sempre all’interno della platea potenziale dell’AdR, il maggior peso del Sud Italia (e in misura minore delle Isole) per i disoccupati provenienti dal settore delle “Costruzioni”, della “Istruzione”, dei “Trasporti” e, per quella parte di “Docenti precari della scuola” che non è stata reinserita nelle attività di docenza o che ha potuto usufruire delle opportunità offerte dai processi di messa in ruolo.
Figura 6 - Platea potenziale dell’AdR – Trattamenti Naspi dalla durata effettiva superiore a 4 mesi (totale gruppo D= 981.387 trattamenti) per settori Istat riclassificati (=100) di provenienza e per ripartizione geografica del CPI di riferimento (residenza percettore)
Fonte: Elaborazioni proprie su microdati Banca dati Percettori dell’Inps
Il settore “Manifatturiero” e il “Lavoro in somministrazione”, al contrario, registrano una forte componente del Nord-Est e del Nord-Ovest del Paese. Mentre per il più ampio settore dei servizi, specie le “Lavoratrici domestiche” e “Altri servizi pubblici, sociali e personali” è più alta la componente del Centro Italia.
Conclusioni: linee future di ricerca
Il lavoro qui presentato s’inserisce nell’alveo della “ricerca applicata” e, in quanto tale, prefigura una sua diretta utilizzazione nel processo di miglioramento continuo e ottimizzazione dell’investimento pubblico. La cornice entro la quale le future linee di ricerca andrebbero sviluppate è quella dell’individuazione, analisi e stima dei fattori che influenzano la ri-occupabilità degli individui che formano la platea potenziale dei percettori dell’Assegno di Ricollocazione.
La diversità di “condizioni di partenza” dei trattati dalle politiche del lavoro poggia sui connotati dell’esperienza lavorativa pregressa, sulle opportunità offerte dal territorio di residenza, sui fattori individuali e familiari. Tali condizioni di partenza determinano un forte impatto sulla spesa pubblica e sulla possibilità che sistemi regionali di erogazione delle misure di ri-attivazione hanno di offrire servizi sufficientemente efficaci. Per far emergere il ruolo dei fattori che influenzano la ri-occupabilità degli individui che formano la platea potenziale dei percettori di Naspi appare opportuno operare una lettura simultanea di come questi fattori/variabili influenzano, in termini probabilistici, il grado di occupabilità di ciascun individuo percettore[15].
Dopodiché la domanda conoscitiva dovrebbe condensarsi su: cosa offrire a chi perché sia massimizzata l’efficacia dell’investimento pubblico?
Il processo di trasformazione del sistema nazionale e locale di programmazione e gestione delle misure passive-attive per la ricollocazione dei disoccupati favorisce la predisposizione di analisi valutative basate sul confronto tra gli effetti prodotti da misure differenti offerte a popolazioni simili. La contemporanea presenza di forme d’intervento diverse rivolte a uno stesso target di beneficiari è uno degli elementi fondamentali sul quale innestare proficuamente esperienze innovative di valutazione di efficacia. Adottando la stima degli effetti basata sul confronto tra gruppi di trattati da misure d’intervento diverse, la valutazione (dei differenziali) di efficacia delle politiche del lavoro, rispetto alla stima degli effetti netti, appare maggiormente praticabile[16].
La disponibilità e il coinvolgimento diretto degli attori sociali interessati (istituzioni, CPI, servizi privati, enti di formazione, poli multifunzionali, parti sociali) potrebbero garantire la pianificazione di un esperimento controllato (randomizzato) di tipo sociale realizzabile tendenzialmente su vasta scala, anche se geograficamente, per ragioni organizzative, da limitare a pochi contesti regionali. In alternativa, o in parallelo, la disponibilità di archivi amministrativi sui trattamenti di politica del lavoro e sulle storie lavorative individuali consente di ipotizzare il ricorso ad approcci metodologici di valutazione controfattuale di tipo quasi-sperimentale, i quali, comunque, rispetto all’esperimento controllato offrono risultati meno generalizzabili a tutta la popolazione interessata.
La combinazione degli elementi contingenti e strutturali di eterogeneità dei sistemi di erogazione delle politiche di ri-attivazione, unitamente alla maggiore disponibilità di microdati, rappresentano quelle condizioni favorevoli alla costruzione di gruppi d’individui da confrontare in termine di esiti e traiettorie di re-inserimento lavorativo.
Bibliografia
Anastasia B., Betazzan L., Maschio S., Mattioni G. (2016), I licenziamenti: consistenza, dinamiche e caratteristiche nel periodo 2007-2014, WorkINPS Papers n. 3, Roma, Inps
Bergamante F., Marocco M. (2014), Lo stato dei Servizi pubblici per l’impiego in Europa, Occasional Paper n. 13, Roma, Isfol
Bernardi A., Cerroni F., De Giorgi V. (2013), Uno schema standardizzato per il trattamento statistico di un archivio amministrativo, Istat Working Papers n. 4, Roma, Istat
Brancato G. (a cura di) (2016), Linee guida per la qualità dei processi statistici che utilizzano dati amministrativi, Versione 1.1, Roma, Istat
Calzaroni M. (2011), Le fonti amministrative nei processi e nei prodotti della statistica ufficiale, Roma, Istat, https://www.istat.it/it/files/2011/02/Calzaroni.pdf
Centra M., Gualtrieri V. (2016), Il sistema di profilazione dei beneficiari dei servizi per il lavoro, Nota tecnica, Roma, Anpal-Isfol, http://www.anpal.gov.it/Cittadini/Profilazione/Documents/Cda_2016_11_03_doc_02%201_Nota%20Profiling.pdf
De Blasio G. (2017), Assegno di ricollocazione. Estensione e caratteristiche dei destinatari, Osservatorio statistico dei Consulenti del lavoro
http://www.consulentidellavoro.it/files/PDF/2017/Indagine_Assegno_Ricollocazione.pdf
De Blasio G. (2014), Nota Metodologica sul trattamento del campione CICO in merito alla stima del coefficiente di riporto all’universo, Roma, Italia Lavoro - Ufficio statistico, analisi e studi
De Vincenzi R., De Blasio G. (2017), Interoperabilità delle banche dati amministrative sulle politiche passive e attive del lavoro, WorkINPS Papers, n. 7, Roma, Inps
Fana M., Raitano M. (2016), Il Jobs Act e il costo della nuova occupazione: una stima, eticaeconomia, 4 maggio
Inps (2017), XVI Rapporto annuale, luglio, Roma, Inps
Isfol (2016), Rapporto di monitoraggio sui servizi per il lavoro 2015, Roma, Isfol
Istat (2015), Soluzioni metodologiche per l’utilizzo integrato delle fonti statistiche per le stime dell’occupazione, Istat Working Papers n. 19, Roma, Istat
Maschio S. (2016), Durata e caratteristiche degli episodi di disoccupazione: l’applicazione di un modello di stima su dati amministrativi, Venezia, Agenzia Veneto Lavoro - Osservatorio & Ricerca
Ministero del Lavoro e delle politiche sociali (2017), Rapporto annuale sulle Comunicazioni obbligatorie 2016, Roma, MLPS
Pessi R., Sigillò Massara G. (a cura di) (2017), Ammortizzatori sociali e politiche attive per il lavoro, Torino, Giappichelli
Wallgren A., Wallgren B. (2007), Register-based Statistics – Administrative Data for Statistical Purposes, Chichester, England, John Wiley & Sons Ltd
